国家税务总局有关方面负责人就个人所得税法修改有关问题答记者问
发布日期：2006年10月19日
问：我国征收个人所得税的现状如何？
答：征收个人所得税是世界各国的通行做法,它已成为世界上大多数国家，尤其是发达国家税制结构中最为重要的税种之一。我国个人所得税是适应改革开放形势的需要，于1980年9月开征的，至今已有25个年头了。经过多年来的不懈努力，个人所得税征收管理得到不断改进，对高收入者的调节不断加强。特别是1994年实施新税制以来，各级税务机关以强化对高收入者调节为重点，不断改进和加强个人所得税的征收管理，从而推动了个人所得税收入连年持续快速增长，从1994年的73亿元增加到2004年的1737亿元，其原因：一是随着我国国民经济的迅速发展，居民收入增长较快；二是1999年国家对储蓄存款利息恢复了征税；三是税务机关不断改进和加强了征管；四是个人所得税实行超额累进税率，使收入呈跳跃式增长。
目前，个人所得税已经成为我国第四大税种。它调节收入分配的职能和组织税收收入的职能都得到越来越充分的体现，在我国经济和社会生活中的积极作用越来越被社会各方面所认同。但我们同时也清醒地看到，个人所得税的征收管理还存在许多漏洞，其所应当充分发挥的调节作用还需要社会各方面条件的配合和协调，而我国是发展中的社会主义市场经济国家，这些社会经济管理的环境的形成需要有一个过程，只有通过改革，不断地发展和完善社会主义市场经济体制，规范收入分配秩序，采取切实有效措施，进一步改进和加强个人所得税的征收管理，个人所得税对高收入的调节作用才能得到充分发挥。
问：近年来税务机关对高收入者采取了哪些征管措施？
答：1994年实施新税制以来，各级税务机关坚持以调节收入分配为目标，以强化高收入者征管为重点，全面改进和加强了个人所得税征收管理。特别是近年来，国家税务总局在总结多年来各级税务机关强化个人所得税征管经验的基础上，提出了“建立四个制度、建设一个系统、加强三个管理”的个人所得税征管“四一三”工作思路，全面强化个人所得税管理，即加快建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细帐制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度、与社会各部门配合的协税制度，建设个人所得税管理信息化系统，利用信息化手段，逐步实现对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理、对税源的源泉管理。采取的主要措施，一是明确重点征管对象，强化对高收入行业和个人的征收管理。国家税务总局最近几年每年都下发加强个人所得税征管工作的通知，根据经济发展状况，适时强化对高收入行业和个人的征管。如1996年着重加强对金融、房地产、广告、建筑安装、外国企业承包工程项目以及其他重点税源和高收入行业的征收管理；1997年将演艺界明星、三资企业的董事、经理、建筑安装业承包人、具有特殊技能的自由职业者、经营规模较大的个体业主等列为重点征管对象；2000年将电信、金融、保险、足球俱乐部、高等院校、中介机构、高新技术企业、三资企业和股份制企业作为个税征管的重点；2003年着重加强金融、保险、证券、电力、电信、石油、石化、烟草、民航、房地产、三资企业、高新技术企业、足球俱乐部等高收入行业、企业，以及大的个人独资和合伙企业的征收管理。二是制定完善对高收入行业和高收入个人加强征管的制度办法。针对企业的个人投资者、企事业单位的承包经营、承租经营者、走穴演出的演艺人员和体育明星、建筑安装业、广告市场、境外所得、律师事务所等从业人员下发了一系列相关征管制度及办法；还明确了对股票期权、私人办学、娱乐业从业人员所得等项具体征管办法。如针对个人投资者将个人和家庭消费支出打入企业成本和费用、投资者个人及其家庭向其所投资企业借款等避税手法，制定了规范和加强对个人投资者个人所得税征收管理的措施，堵塞征管漏洞。三是建立重点纳税人档案，加强对高收入者的管理。各地在推行全员管理的基础上，普遍对当地高收入人员建立了档案。据统计，截止今年上半年，全国各级税务机关已对660万纳税人建立了档案，有效地加强了对高收入者个人所得税的征管。四是强化对高收入行业和个人的专项检查。从1994年起，各级税务机关每年都组织1-2次个人所得税专项检查，并将高收入行业和个人作为检查的重点，打击偷逃个人所得税的行为。
问：今后如何更好地发挥个人所得税调节收入分配的作用？
答：调节个人收入分配是一项复杂的综合系统工程，个人所得税虽然是调节收入分配的一个重要杠杆，但决非调节收入分配的唯一手段，其调节收入分配的作用是独特并且无可替代的，但同时又是有局限的。因此，为了进一步调节社会收入分配，缩小贫富差距，构建和谐社会，只有全社会密切配合，才能共同做好收入分配的规范和调节工作。在这种情况下，须从以下三方面完善个人所得税的调节收入与分配作用：
一是采取有效措施强化个人所得税的征收管理。要积极推进个人所得税全员全额管理，着重抓好两项工作：第一，尽快建立起完整、准确的纳税人档案体系，实施动态管理；第二，进一步推进代扣代缴明细申报工作，逐步扩大代扣代缴明细申报的覆盖范围。要进一步加强对高收入者的重点管理，在自行申报、建立档案、税法宣传、代扣代缴、专项检查、案件稽查等各征管环节中，根据不同高收入行业和个人的特点，有针对性地制定不同的管理办法，提高管理质量。要继续推进对税源的源泉管理。认真落实扣缴义务人和纳税人向税务机关双向申报的制度，逐步扩大纳税人自行申报纳税的范围。积极建立和落实与社会各部门配合的协税制度，重点加强与工商、银行、海关、公安、文化、建设、外汇管理等部门的联系和合作，实现信息资源共享。要尽快建立起全国统一的个人所得税征管信息系统，对个人各项收入信息进行收集和交叉稽核。
二是积极配合有关部门，推动有利于个人所得税征管的外部环境的形成。如配合金融部门，加强现金管理，严格执行个人银行账户实名制，大力普及和鼓励使用信用卡消费；加快各银行间联网建设，实现信息互联互通；配合有关部门，规范职工工资收入管理，推行通过个人的银行账户发放工资，将各种渠道发放的现金、实物、有价证券及其他福利等各种形态的收入，依法纳入个人所得税征管范围；加强与金融、保险、证券、房地产、期货等掌握个人收入情况的部门和单位的信息沟通，为税务部门及时掌握各种经济往来和个人收入情况创造条件。
三是进一步改革完善个人所得税制。应按照党的十六届三中全会提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，分步实施个人所得税制改革。从长远看，要建立起综合与分类相结合的个人所得税制模式，科学、合理地简化和调整综合所得适用的超额累进税率表，调整级距，合理确定税率，拓宽税基，严格征管。当前，应着力解决社会反映比较突出的问题：一是适当调整提高工薪所得费用扣除标准，以减轻广大中低工薪收入者的税负；二是进一步扩大纳税人自行申报范围和推行扣缴义务人全员全额扣缴申报，加大对高收入者的征管力度，堵塞税收漏洞。
问：“费用扣除额”与“起征点”是一回事吗？
答：“费用扣除额”与“起征点”不是一回事。“费用扣除额”是征税时允许从个人收入中扣除的费用限额，当个人收入低于费用扣除额时，不用纳税；当个人收入高于费用扣除额时，则从收入中减去费用扣除额后，对余额征税。“起征点”是指开始征税的最低收入数额界限，当收入达不到起征点时，不用纳税；当收入达到了起征点时，就要对收入全额征税。
下面用一个简单例子来说明。假定“费用扣除额”和“起征点”的标准均为800元，税率为5%，某人8月份取得工资750元，9月份取得工资1000元。由于该人8月份取得的工资不足800元，因此，不论在“费用扣除额”还是在“起征点”的规定下，均不用纳税；9月份的工资超过了“费用扣除额”和“起征点”的标准，应当纳税，按照“费用扣除额”的规定，需纳税10元[（1000-800）×5%]，而按照“起征点”的规定，则应纳税50元（1000×5%）。可见，“费用扣除额”与“起征点”的具体含义有很大不同，两者不能混淆。
问：为什么我国现行个人所得税对工资、薪金所得项目采用“定额扣除法”？
答：“定额扣除法”具有透明度高、便于税款计算和征管的特点，因而被世界大部分国家的个人所得税所采用，并不是我国所特有的。所不同的是由于各国个人所得税制不同，其相应的具体扣除项目和标准有所不同。我国对工资、薪金所得项目采用的是定额综合扣除费用的办法，而不是像一些国家在基本扣除的基础上，再区别纳税人的家庭人口、赡养、抚养、就业、教育、是否残疾等不同情况确定其他单项扣除。我国之所以采用定额综合扣除费用的办法，其主要原因，一是我国个人所得税不同于世界大多数国家普遍实行的综合税制，而是采用了分类税制，除对工资薪金所得规定了费用扣除标准外，还对劳务报酬、财产租赁、特许权使用费等一些所得项目分别规定了费用扣除标准；二是我国目前有关社会配套条件不具备，税收征管手段还比较落后，难以准确掌握纳税人家庭人口、赡养、抚养、就业、教育、是否残疾等基本情况；三是在采用定额综合扣除费用的办法时，确定扣除标准考虑了一般家庭的情况，照顾到了赡养、抚养、就业、教育等因素。当然，定额综合扣除费用的办法虽然简单明了，但是存在照顾不到单个纳税人具体情况的弊端。随着经济发展、社会进步、生活水平提高，以及税务机关和有关部门基本能够掌握个人及其家庭情况之后，可以考虑设计更加合理的、符合不同纳税人具体情况的费用扣除办法。
问：调整工薪所得费用扣除标准主要考虑了哪些因素？为什么最终将费用扣除标准确定为1600元？
答：扣除标准问题涉及广大人民群众的切身利益，体现国家合理调节收入分配的政策。具体研究确定扣除标准时，主要考虑了以下因素：一是以全国城镇居民平均收支水平为基础，兼顾地区差异；二是将扣除标准的确定与城镇居民住房、教育、医疗等改革结合起来考虑，保证老百姓基本生活水平不受影响；三是借鉴国际经验，遵从税收一般原则。
《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《草案》）提出将工薪费用扣除标准确定为1500元，主要考虑了以下因素：
第一，合理估计城镇居民实际生活支出水平。根据国家统计局有关资料测算：2004年全国城镇在岗职工年平均工资为16024元，城镇居民年人均消费支出为7182元，按人均负担率1.91计算，城镇职工年人均负担家庭消费支出为13718元，每月为1143元，具体包括衣、食、住、行等方面的开支。从地区结构看，2004年东部、中部和西部地区城镇职工人均负担的家庭消费支出分别为1381元/月、929元/月和1012元/月。将扣除标准确定为1500元，考虑了我国城镇居民总体生活水平，兼顾了东西部地区的差别，有利于减轻中低工薪收入者的税收负担，并有适当的前瞻性。
第二，使中低收入者受益。我国的个人所得税制度始终按照“量能负担”的原则，所得多者多缴税，所得少者少缴税。根据国家统计局对全国500个城市、5.5万户的家计收入统计调查的有关数据，按照现行的每月800元扣除标准，工薪阶层纳税人数占总人数的比例约为60%；扣除标准调整至每月1500元后，纳税比例将降至30%左右，纳税认输减少一半左右。此次扣除标准调整后，收入越低，减负越多；收入越高，减负越少。这种政策效应符合个人所得税立法宗旨，有利于发挥个人所得税调节社会分配的积极作用。
第三，统筹兼顾财政承受能力。据测算，将扣除标准定为1500元/月将减少财政收入230多亿元。我国目前各地区财政状况不均衡，东部地区财政实力强，中西部地区财政实力弱，因此，调整扣除标准还要兼顾各地区的财政承受能力。需要说明的是，2002年所得税收入分享改革后，中央财政从所得税收入分享改革中多得的财力，全部都用于地方主要是对中西部地区的一般性转移支付。因此，扣除标准定得过高，造成财政减收过大，影响中央财政对中西部地区的转移支付力度，影响支持欠发达地区发展的财政资金来源。
综合上述考虑，《草案》提出了将工薪费用扣除标准确定为1500元。《草案》提交全国人大常委会审议后,立法机关进行了充分酝酿，进一步广泛征求了意见，并召开立法听证会直接听取意见，认为这个扣除标准是适当的，如能再适当提高一些，可以更好地解决实际负担较重的中低收入者的基本生活费用扣除不足问题，更有利于与基本生活费用增长的趋势相适应，使法定标准更有适当的前瞻性，有利于保持法律的稳定，最终将扣除标准确定为1600元。按照这个扣除标准，工薪阶层纳税面进一步降至26%左右，财政多减收50亿元左右。我们认为这个扣除标准综合考虑了各方面的因素，也是适当的。
问：为什么我国个人所得税不以家庭为纳税单位？
答：从世界范围来看，确实有些国家在个人所得税上采用“夫妻联合申报”或“家庭申报”的征税方式，这样税收负担更加公平、合理。但实行这种方式的前提，必须同时具备三个条件：首先是采用综合税制或混合税制模式；其次是全社会的法制建设水平较高，全体公民依法纳税意识较强；再次是税务机关有很强的税收征管能力，能够掌握纳税人的真实情况。如果不同时具备这三项条件而采用“夫妻联合申报”或“家庭申报”的征税方式，就会产生巨大的征管漏洞，导致大量税收流失，同时还会产生新的不公平问题。从现实来看，我国要具备这些条件，还需要较长时间，因此，目前还不宜实行这种征税方式。
问：工资薪金所得项目收入占总收入的比例是多少？工薪阶层都是低收入者吗？
答：有关媒体报道：“个人所得税来自于工薪所得的比例为65%，工薪收入阶层成为了纳税主体”。这里需要说明，所谓65%的比例是不准确的。根据我们统计，1994年，我国工薪项目个人所得税32.13亿元，占当年个人所得税总收入的44.21%，2002年至2004年，来自工资、薪金所得项目的个人所得税收入占当年个人所得税总收入的比例分别为46.35%、52.32%、54.13%，三年平均为50.93%。这一比例与我国经济发展和居民收入构成及水平是吻合的。首先，我国个人所得税主要来自城镇居民，工薪阶层是城镇居民的主要社会群体，工资性收入是城镇居民收入的主要来源。据国家统计局统计，2004年，我国城镇居民工资收入占城镇居民家庭可支配收入的比重达75.92%，因此，工薪收入自然构成个人所得税的最大税源。其次，近年来职工工资收入增长较快，纳税人数不断增加,个人所得税收入水涨船高。据统计，1998年，全国职工人均年工资收入7479元，2004年提高到了16024元。相应地，1998年工薪所得纳税人次为1.09亿人次，2004年上升为2.6亿人次。尤其是东部沿海地区经济较发达，其工薪所得项目收入比重较高，抬高了全国的工薪所得收入比例，如上海、北京、深圳、厦门、南京等地工资、薪金所得项目收入近几年都占个人所得税收入的65%以上。再次，征税的工资、薪金所得不仅仅是个人工资单上的所得，按规定，个人因任职、受雇而取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴、股票期权收入、购房、购车补贴等与任职、受雇有关的所得，都是按工资薪金所得征税，其收入统计在工薪所得项目中。所以我国个人所得税收入中工薪所得占50%左右，是与我国经济发展水平、居民收入结构状况和税收征管能力等实际情况相匹配的。
在这里，还要澄清一个不准确概念，即“工薪阶层都是低收入者”。实际上，所谓工薪阶层，就是指取得工资、薪金所得的人群。个人工资收入有高有低，工薪阶层并非都是中低收入者，目前年工资收入以几十万甚至百万元计的已不鲜见，加上个人所得税实行超额累进的税率，工资收入越高，税率就越高，相应纳税就越多。例如：2004年,全国年工资收入25万元以上的纳税人,占工薪所得项目纳税人的0.37%，缴纳的税款占工资、薪金所得项目收入的10.84%，占个人所得税全部收入的5.87%；北京市2004年,年工薪收入7.44万元以上的工薪收入者共有74.95万人,占工薪项目纳税人数的10.5%，缴纳的税款占工薪项目税额的51.99%，今年上半年，这部分纳税人数占9.35%，缴纳了工薪项目税额的65.74%。广东省的广州市和佛山市2005年7至8月，年工薪收入8万元以上的纳税人占工薪项目纳税人数的0.09%，却缴纳了工薪项目税额的99.5%，其中，年工薪收入超过120万元的纳税人缴纳的工薪所得税就占79.64%。由此可以说明：一是工薪阶层中不乏高收入者，对他们的个人所得税调节发挥了重要作用；二是认为工薪阶层都是低收入者，对工薪征税就是不对高收入者征税的说法是不准确的，也不符合实际。
问：我国个人所得税费用扣除中有单项扣除吗？
答：我国现行个人所得税扣除标准中除800元费用扣除额外，还有住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金（简称“四金”）的单项扣除。
近几年来，根据我国宏观经济发展要求和国家的统一部署，各地相继进行了住房、医疗和养老保险等社会保障制度的改革，为支持和配合这些改革措施的出台，财政部和国家税务总局规定，企业和个人按照国家和地方政府规定的比例提取并向指定的金融机构实际缴付的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金不计入个人当期的工资、薪金收入，免征个人所得税。个人领取原提存的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金，免征个人所得税。此外还做出了上述各项基金存入银行个人账户产生的利息免征个人所得税的规定。这些优惠政策有利于调动企业和个人自主缴付各种社会保障基金的积极性，促进社会保障制度的建立。
目前，个人缴纳的“四金”占到个人工薪收入的20%左右。按照2004年全国职工平均工资推算，每个人在缴税时除了可扣除800元费用扣除标准外，额外还可再扣除“四金”270元左右。提高工资薪金所得费用扣除标准后，上述“四金”准许扣除的优惠政策保留不变。
问：为什么我国个人所得税采用分类税制？
答：目前，世界各国的个人所得税制模式有所不同，主要是采用综合税制模式，此外还有分类税制以及综合与分类相结合的税制两种模式。一个国家采用哪种模式，与其经济发展、法制建设水平和税收征管水平有直接关系。综合税制相对于分类税制更为公平合理，但必须具备较高的法制建设水平和税收征收管理水平，尤其是需要普遍采用计算机对个人收入进行有效监控和征收管理。目前，我国还不具备采用综合税制的相关条件，因此采用了简单、透明的分类税制。但是这一税制模式在公平性方面存在明显缺陷，不利于调节作用的充分发挥。今后个人所得税制改革的方向，应根据调节高收入的要求和现实的征收管理水平，结合综合税制和分类税制模式的优点，向综合与分类相结合的税制模式方向发展。
